Ilmastonmuutos etenee keskimääräistä nopeammin saamelaisten kotiseutualueella, mikä tekee sen vaikutuksista erityisen merkittäviä saamelaisille. Samanaikaisesti ilmastotoimien ja vihreän siirtymän vauhdittaminen luo paineita käynnistää esimerkiksi kaivos- ja energiahankkeita saamelaisten alueilla. Näistä syistä saamelaisten oikeuksien huomioiminen ilmastopoliittisessa päätöksenteossa on erityisen tärkeää.
Kansainvälisessä oikeudessa on vahvistunut vaatimus alkuperäiskansojen vapaaseen ja tietoon perustuvaan ennakkosuostumukseen (Free, Prior and Informed Consent, FPIC) sekä oikeuteen vaikuttaa heidän alueillaan toteutettaviin ympäristöhankkeisiin.
Kansainvälisen kehityksen myötä Suomessa vahvistettiin saamelaisten oikeuksia vuoden 2022 ilmastolakiuudistuksessa. Ilmastolain toimeenpanoon liittyy kuitenkin edelleen haasteita, jotka vaikuttavat myös alkuperäiskansojen oikeuksien toteutumiseen. Lisäksi ilmastohallinta muodostaa monitasoisen järjestelmän, jossa kansallinen lainsäädäntö, EU-oikeus ja kansainväliset velvoitteet kietoutuvat yhteen. Tässä kokonaisuudessa saamelaisten oikeuksien huomioiminen – erityisesti EU:n ilmastolainsäädännön toimeenpanossa – edellyttää edelleen kehittämistä.
Tämä blogi tarkastelee ilmastolain saamelaisten oikeuksiin liittyviä määräyksiä ja niiden toteutumista erityisesti uusien ilmastotoimien valmistelussa. Tarkastelun keskiössä ovat korkeimman hallinto-oikeuden tammikuussa 2025 antama ilmastoratkaisu sekä uusien, ilmastolain mukaisten ilmastopolitiikan suunnitelmien laadinta.
Vuoden 2022 ilmastolaki vahvisti saamelaisten oikeuksia
Suomen ensimmäinen ilmastolaki (609/2015) ei sisältänyt nimenomaisia säännöksiä saamelaisten oikeuksista. Sen sijaan kesällä 2022 voimaan tullut uusi ilmastolaki (423/2022) toi mukanaan useita saamelaisten oikeuksia vahvistavia elementtejä. Uudistuksen taustalla vaikutti kansainvälinen kehitys, joka korostaa alkuperäiskansojen tehokkaan ja merkityksellisen osallistumisen turvaamista. Esimerkiksi YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia valvova komitea (TSS-komitea) antoi Suomelle suosituksen vahvistaa saamelaisten asemaa alkuperäiskansana ja turvata heidän osallistumisoikeutensa (E/C.12/FIN/CO/7, kohta 51).
Nykyisen ilmastolain ytimessä on tavoite saavuttaa hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä. Lisäksi laki asettaa päästövähennystavoitteet vuosille 2030 (–60 %), 2040 (–80 %) ja 2050 (–90–95 %). Näiden tavoitteiden toteuttamisen keskiössä on ilmastolain mukainen suunnittelu- ja seurantajärjestelmä, johon sisältyy neljä ilmastosuunnitelmaa:
- Keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma (KAISU)
- Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma (MISU)
- Pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma
- Sopeutumissuunnitelma (KISS)
Lain tavoitteisiin lisättiin maininta saamelaisten edellytyksistä ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Lain 14 § sisältää erillisen säännöksen saamelaiskulttuurin edistämisestä ilmastosuunnitelmien valmistelussa. Ympäristöministeriöllä on tällöin velvollisuus neuvotella saamelaiskäräjien kanssa, ja lausuntoja tulee pyytää saamelaiskäräjiltä, kolttien kyläkokoukselta ja saamelaiselta ilmastoneuvostolta.
Lisäksi lakiin sisältyi Saamelaisen ilmastoneuvoston perustaminen. Tämä riippumaton asiantuntijaelin tukee ilmastosuunnitelmien valmistelua ja edustaa sekä tieteellistä asiantuntemusta että saamelaisten perinteistä tietoa.
Saamelaisnuoret ilmastolain toimeenpanon haastajina
Vuoden 2022 ilmastolain toimeenpanoon on liittynyt merkittäviä haasteita, mistä kertovat korkeimmalle hallinto-oikeudelle (KHO) vuosina 2022 ja 2024 jätetyt kaksi ilmastovalitusta. Tuoreimman, kesällä 2024 jätetyn valituksen tekijöinä olivat Suomen luonnonsuojeluliitto, Luontoliitto, Greenpeace, Amnesty International sekä Saamelaisnuoret.
Valittajien keskeinen argumentti oli, että valtioneuvoston riittämättömät ilmastotoimet vaarantavat ilmastonmuutoksen hillintään liittyvien tavoitteiden toteutumisen. Heidän mukaansa valtioneuvosto on laiminlyönyt velvollisuutensa tehdä ilmastolain mukainen päätös lisätoimien tarpeesta (16 §) sekä muuttaa sen yhteydessä ilmastosuunnitelmia lain edellyttämällä tavalla (17 §).
Valituksessa korostettiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen keväällä 2024 antamaa Klimaseniorinnen-ratkaisua ja ihmisoikeusnäkökulman merkitystä ilmastopolitiikassa. Tässä yhteydessä nostettiin esiin myös saamelaisten oikeudet, joita painotettiin sekä yleisellä tasolla että osana valtioneuvoston ilmastolain toimeenpanoon liittyvää laiminlyöntiä. Valittajien mukaan valtioneuvoston olisi tullut käynnistää keskeisten ilmastosuunnitelmien muutosprosessi ja varmistaa, että saamelaisten oikeudet huomioidaan asianmukaisesti – mukaan lukien neuvotteluvelvoite saamelaiskäräjien kanssa suunnitelmien valmistelun yhteydessä.
KHO:n ratkaisu ja valitusoikeuden kehitys
KHO jätti ensimmäisen, sisällöltään vastaavanlaisen valituksen tutkimatta kesäkuussa 2023 annetulla ratkaisulla (KHO 2023:62), koska valituskelpoista hallintopäätöstä ei ollut tehty. Uudempi valitus kuitenkin otettiin tutkittavaksi tammikuussa 2025, mikä laajensi ilmastolakiin liittyvää valitusoikeutta.
KHO kuitenkin hylkäsi valituksen. Se totesi, että vuoden 2024 ilmastovuosikertomuksessa ollut maininta lisätoimien tarpeesta ei rikkonut lakia. KHO ei ottanut kantaa saamelaisten oikeuksiin tai valituksen yksityiskohtiin, mutta jätti mahdollisuuden tuleviin oikeudellisiin toimiin, mikäli päätöksenteko lisätoimista viivästyisi lain tavoitteita vaarantavalla tavalla.
Saamelaisten oikeudet uusien ilmastosuunnitelmien valmistelussa
Vuonna 2025 valmistellaan ensimmäistä kertaa ilmastosuunnitelmia siten, että vuoden 2022 ilmastolain säännökset ovat täysimääräisesti voimassa. TEM vastaa pitkän aikavälin suunnitelmasta ja ympäristöministeriö KAISUsta. Saamelaisten osallistumisoikeuksien toteutuminen on nyt erityisen ajankohtaista, ja parhaillaan käynnissä oleva valmistelutyö määrittää ilmastolain tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä jatkossa.
Osallistumisoikeudet osana monitasoista ilmastohallintaa
Vaikka vuoden 2022 ilmastolaki vahvisti saamelaisten oikeuksia, niiden käytännön toteutus on ilmastolain toimeenpanohaasteiden ja KHO:n ilmastoratkaisun valossa edelleen puutteellista.
Lisäksi ilmastopolitiikka ja -hallinta on Suomessa monitasoista: kansallisen lainsäädännön rinnalla toimivat EU-lainsäädäntö ja kansainvälinen oikeus.
Esimerkiksi EU:n edellyttämien ilmasto- ja energiasuunnitelmien (NECP) yhteydessä saamelaisten osallistumisoikeuksia ei ole erityisesti turvattu. Kokonaisuutena tarkastellen järjestelmässä on useita mahdollisia heikkouksia ja aukkoja, jotka saattavat vaarantaa alkuperäiskansojen oikeuksien toteutumista.
Saamelaisille on turvattava oikea-aikainen ja merkityksellinen mahdollisuus osallistua päätöksentekoon, jotta Suomen perustuslain ja kansainvälisen oikeuden velvoitteet todella toteutuvat.
Kati Kulovesi
kansainvälisen oikeuden professori, Itä-Suomen yliopisto
Saamelaisen ilmastoneuvoston ja Ilmastopaneelin jäsen
Kuva: Lapin Materiaalipankki | Harri Tarvainen